Durante las últimas décadas del siglo XX se dieron profundos cambios que afectaron a la forma en que los Estados abordaban la circulación y el tránsito de personas. Por un lado, la evolución tecnológica permitió abaratar los costes de transporte. Por otro, la entrada en la globalización y la expansión de políticas de libre mercado replantearon el circuito de movimiento global, impulsando la apertura de fronteras para el tránsito de mercancías. Estos elementos obligaron a replantear y remodelar el concepto de frontera, que se transformó en algo más que la línea de demarcación estatal para convertirse en un espacio con dinámicas propias. De manera que, la gestión fronteriza se convierte en objeto de interés creciente, donde se concentran retos que interseccionan con lo global.

Estas interconexiones se materializan en la primera estrategia europea de seguridad de 2003, A secure Europe in a Better World (Unión Europea, 2003):

Pero a inicios del siglo XXI se da el acontecimiento de mayor relevancia para la gestión fronteriza: los ataques del 11S. La agresión consolidó el proceso de securitización que empezó la última década del siglo anterior.

La securitización es definida en los los años noventa por la Escuela de Copenhague. En concreto por Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wilde, que plantearon el concepto como “[…]el establecimiento intersubjetivo de una amenaza existencial con una prominencia suficiente para tener efectos políticos sustanciales” (Buzan y otros, 1998: 25). Es decir, que la securitizacion es un proceso mediante el que un elemento se convierte en una amenaza para la seguridad en el momento en que genera suficiente consenso para producir cambios en la agenda política. Es por ello por lo que, para Ole Weaver el proceso comienza como un “acto del habla” (Waever, 1995: 51). De esta manera, el 11S refuerza la narrativa de la circulación de personas como una amenaza y el espacio fronterizo como territorio de vigilancia, control e intercepción del tránsito de personas. Las fronteras se convierten en un espacio de contradicción donde filtrar riesgos y personas, y a su vez, permitir la libre circulación de mercancías.

El modelo de gestión fronteriza de la UE se ve influenciado por estas cuestiones. Desde diferentes sectores se atribuye a su modelo de gestión como “Europa Fortaleza” (Albrecht, 2002; Ctxt, 2024; Fromm y otros, 2017; Kofman, & Sales, 1992; Koff, 2008; Lodesani, 2024; Morokvasic, 1991; Statewatch, 2024). Sin embargo, faltan estudios que concreten, definan y analicen qué políticas despliega la Unión Europea en sus fronteras para poder hablar de una Europa Fortaleza. Desde luego, se trata de una cuestión incómoda que viene a derribar nuestra propia visión de una Unión Europea como estandarte mundial en defensa de derechos.

Por tanto, este trabajo tiene dos objetivos, por un lado, desgranar y analizar las políticas fronterizas de la UE impulsadas desde la caída del muro de Berlín en 1989. Y por otro, determinar si realmente, al conjunto de estas políticas se las puede denominar como “Europa Fortaleza”.

Para la realización de este trabajo, se parte de diferentes disciplinas, herramientas y referentes como la geografía crítica, la recogida y análisis de datos, la revisión de literatura sobre las políticas europeas, así como la consulta de fuentes oficiales, principalmente de organismos de la Unión Europea.

El estudio analiza las cinco principales políticas europeas en materia fronteriza que, de alguna manera, moldean el territorio mediante dispositivos de diferente índole de control, vigilancia e intercepción del movimiento, como vallas, tecnologías y cuerpos de seguridad. En el caso de Schengen, ampliado el concepto de interior y exterior del territorio europeo. O bien, desplazando el trazado fronterizo mediante la gestión exportada a terceros países. Se trata de medidas que se han mantenido en el tiempo y han evolucionado a lo largo de las cuatro últimas décadas, definiendo y moldeando el modelo de gestión fronteriza de la UE. Sin embargo, no se incluyen las normativas referentes a la gestión del asilo y la migración como podrían ser el Convenio de Dublín y sus ampliaciones, el Pacto Europeo sobre Migración y Asilo (PEMA). O bien, reglamentos como el de triaje en las fronteras, el de procedimientos de asilo, o la directiva sobre las condiciones de acogida, entre otros. Estos documentos suponen un marco de análisis apropiado y necesario, pero desbordan los límites del presente estudio.

El artículo se divide en cinco apartados, en el que se analizan las políticas identificadas el orden cronológico en el que fueron implementadas.

Primero, se aborda la creación y cambios producidos sobre la normativa del espacio Schengen. Un acuerdo relevante para entender la forma la que se sientan las bases de la gestión fronteriza y la conceptualización territorial de la futura Unión Europea. Y que acabará incluyendo países que hoy en día no forman parte de la UE, pero sí de un modelo fronterizo regional. Para su realización se estudian, fundamentalmente, fuentes oficiales y los reglamentos de Schengen.

En el segundo apartado, se trata la construcción de muros fronterizos fijos, no tácticos, temporales o desplazables por parte de los Estados miembros de la UE y Schengen. Se trata de una decisión que corresponde a los gobiernos nacionales, es decir, no se extrae de ningún espacio de decisión comunitario, ni hay ninguna regulación que haga referencia a esta práctica. Sin embargo, y como se verá, es una política que irá en aumento en las últimas décadas en territorio europeo. A tal efecto, se utiliza la metodología diseñada por la autora que cristaliza en una base de datos que se sigue actualizando anualmente con nuevos muros fronterizos. Para realizar la base de datos se han recopilado los muros levantados por países miembros de la UE y Schengen en el periodo desde la caída del muro de Berlín en 1989, hasta el año 2025. Se trata de datos difíciles de recabar por lo que se emplean gran diversidad de fuentes, fundamentalmente periodísticas, aunque no todas presentan la misma calidad como fuente, y artículos académicos. Un listado de estas se puede encontrar en un apartado específico de la bibliografía. También, se emplean fuentes oficiales, por ejemplo, las del gobierno de Hungría, que durante años ha presumido de la construcción de sus vallas, aunque la mayoría de los gobiernos no presentan información al respecto. A fin de poder ofrecer un análisis más profundo sobre la cuestión, se recogen las razones que los gobiernos exponen para justificar la construcción de muros procedentes de las mismas fuentes.

En tercer lugar, se exploran los diferentes mecanismos tecnológicos que se están desplegando, de manera creciente, en todo el territorio de libre circulación, para el control, vigilancia y almacenamiento de datos, así como para interceptar el movimiento de personas. Estos dispositivos se despliegan tanto en fronteras interiores como exteriores.

En el cuarto apartado, resulta esencial explorar el papel de la Agencia Europea para la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex). Una agencia creada en 2004 para el control de las fronteras europeas y de Schengen que, desde su creación, no ha parado de crecer, en presupuesto, mandato y efectivos. Para ello, se han analizado principalmente fuentes oficiales de la UE y de la misma Frontex, así como algunos análisis académicos y periodísticos.

Por último, se examina una de las políticas más tardías en este modelo de gestión, que se ha denominado “externalización de fronteras”. Este proceso viene definido por acuerdos con terceros países para abordar las causas de la migración y combatir las mafias. Pero, como se verá, implica también que estos países refuercen sus fronteras. Para este análisis, se emplean documentos oficiales principalmente, y otras fuentes académicas que han analizado el impacto de la externalización para los derechos humanos.

A través del análisis de estas cinco principales políticas que modelan y modifican el espacio fronterizo europeo, desarrollaremos las características de lo que se ha denominado “Europa Fortaleza”. De manera que, aportemos contenido académico concreto al término, para que posteriormente pueda ser ampliado o debatido.

El Tratado de Schengen, denominado Acuerdo de Schengen¹, se firma en la ciudad luxemburguesa de Schengen en 1985 entre la República Federal de Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos. Entonces, estos países formaban parte de la Comunidad Económica Europea (CEE), aún no existe la Unión Europea como tal. El objetivo del acuerdo es el de expresar la voluntad de eliminar progresivamente los controles fronterizos entre los Estados firmantes y que estos fuesen trasladados a las fronteras exteriores (con Estados no admitidos o no firmantes de Schengen). El acuerdo se formaliza en 1990, con el Convenio de Schengen², y entra en funcionamiento en marzo de 1995.

Aquí tenemos el documento fundacional de lo que será la política fronteriza de la Unión Europea, y que viene a cumplir dos funciones. Por un lado, delimitará el interior y el exterior de lo que será esta comunidad europea que se está desarrollando. Y, por otro lado, sienta las bases para una normativa conjunta de gestión fronteriza. Ya que, los países que deseen entrar deben cumplir con la normativa y reforzar sus fronteras exteriores, así como establecer los mecanismos de coordinación necesarios para el control y la vigilancia fronteriza.

La determinación por armonizar las políticas fronterizas de sus miembros es uno de los puntos fundamentales del acuerdo y esencial para entender la fundación de otra de las políticas que explicaremos más adelante: la creación de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas.

El Acuerdo ha sido modificado o ampliado en diversas ocasiones debido al crecimiento de los países adheridos y la transformación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en la Comunidad Europea (CE). Así como la evolución de la CE en la Unión Europea (UE). Al núcleo de normas relacionadas con el espacio Schengen se le denominan Acervo de Schengen. La primera modificación importante se da con el Tratado de Ámsterdam (firmado en 1997 y en vigor desde 1999) que actualiza el Tratado de Maastricht (Tratado de la Unión Europea) en vigor desde 1993. En la normativa y el marco jurídico del Tratado de Ámsterdam se incluye un protocolo para incluir el Acervo de Schengen como la base de la gestión fronteriza de la Unión Europea. Tras la firma de este nuevo tratado en 1999, todos los Estados que deseen adherirse a la UE deben comprometerse con aplicar las normas del Acervo de Schengen, hasta entonces sólo aplicables para aquellos asociados a Schengen. Para ello disponen de un tiempo para reforzar los controles de sus fronteras exteriores adaptándolos a la normativa comunitaria. De esta manera, el Acervo de Schengen pasa a ser un texto fundamental para la fundación del modelo fronterizo y de movimiento de personas de la Unión Europea.

Desde entonces, se han realizado diferentes modificaciones en el conjunto de normas de Schengen. Entre las más destacables, la realizada en 2011, momento en que se amplía la normativa para la reintroducción de controles en las fronteras internas en caso de que el Estado en cuestión tenga problemas para controlar su frontera exterior. Es decir, se introduce la posibilidad de suspender temporalmente la libre circulación

En 2013, con Frontex ya en funcionamiento, se aprueba un nuevo reglamento³ en el que su rol es fundamental. Se contempla que realice sus propios informes de evaluación sobre los controles de fronteras de los Estados miembros y debe asesorarlos para la aplicación de mecanismos de mejora a través de la realización de informes de riesgo.

Pero sin duda, uno de los cambios más relevantes en el reglamento de Schengen se da en 2024, fruto de importantes acontecimientos relacionados con el movimiento de personas, que llevaron al Consejo y Parlamento europeos a plantearse reformar el tratado ⁴. Por un lado, el destacado aumento de llegadas de personas desplazadas por la fuerza, especialmente en 2015. Segundo, la pandemia de la COVID-19 en 2020. Y, en tercer lugar, la instrumentalización de personas desplazadas por parte de países colindantes a la UE. Una práctica comúnmente conocida en inglés como weaponization of migration (Chetail, 2026; Hepple, 2025) que es considerada un elemento de guerra híbrida. Ejemplos de esta instrumentalización fueron las tensiones acontecidas con países como Marruecos o Bielorrusia en 2021. Estos países abrieron las fronteras a las personas desplazadas por la fuerza para dejarlas pasar a territorio Schengen, con el objetivo de conseguir forzar cambios de posiciones en la Unión Europea. En este sentido, el nuevo Código aprobado en 2024 contempla que los Estados de la UE puedan cerrar sus pasos fronterizos si se dan estos casos⁵ (Unión Europea, 2024). Desde luego, la manipulación de personas que buscan un lugar seguro para conseguir fines políticos y generar tensiones es condenable desde todas las perspectivas. También, nos habla de la forma en que se ha extendido la práctica securitaria sobre los cuerpos de las personas que migran en los márgenes de la administración. Como veremos, la gestión migratoria de la UE ha contribuido a generar este problema.

Además, el reglamento de 2024 también añade un artículo en referencia a los intentos de entrada masivos que utilizan estratégicamente las personas desplazadas por la fuerza para aumentar el éxito de entrada. Este fue el caso, por ejemplo, del salto de la valla de Melilla en 2022, entre otros. En este nuevo artículo se establece que en estos casos “los Estados miembros podrán adoptar las medidas necesarias para preservar la seguridad, la ley y el orden” si estos intentos de entrada masivos se realizan “de manera no autorizada, en masa y utilizando la fuerza” (Unión Europea, 2024: 11). No deja de ser importante destacar, que hay una gran desproporción en la posibilidad del uso de la fuerza entre agentes de seguridad y personas desplazadas, ya que los primeros van armados y disponen del uso legítimo de la fuerza, mientras que las segundas intentan cruzar precariamente vallas con concertinas y otros elementos lesivos, que sortean con la ayuda de cuchillos o palos.

Un ejemplo de desproporción en el uso de la fuerza fue el salto de la valla de 2014 en Tarajal, Ceuta. Más de 250 personas intentaron saltar la valla, 14 de ellas murieron fruto de la acción policial y 23 fueron retornadas en caliente (Amnistía Internacional, 2021). También, en 2022, el intento de salto de la valla de Melilla, que se saldó con 37 muertes y 77 desapariciones, después de que alrededor de 200 personas migrantes y refugiadas subsaharianas intentaran entrar a España desde Marruecos (Amnistía internacional, 2022). Y no han sido los únicos sucesos que se han saldado con personas migrantes muertas y heridas.

El periodo de estudio de este trabajo abarca desde 1989 hasta 2025, es decir desde la caída del muro de Berlín hasta 2025, el último año del que disponemos datos recopilados. En el gráfico 1, los datos muestran que la UE y el espacio Schengen están construyendo más muros fronterizos que nunca: en un período de 36 años, desde 1989 hasta 2025, se han construido un total de 18 muros. Es decir, después de las promesas de entrada en un mundo de libertad de movimiento, globalizado e interconectado, se construye una media de 2 muros fronterizos por año en territorio europeo. Previo a este periodo, existen 2 muros, el levantado por Reino Unido en su frontera con España en Gibraltar (1908), y el de Chipre (1974), que divide el norte del sur de la isla.

Los primeros muros levantados en territorio de la UE post caída muro de Berlín son los de España en Ceuta (1993) y Melilla (1996), con el fin de controlar e interceptar los movimientos migratorios en los enclaves del norte de África. Los siguientes muros se construyen entrado el siglo siguiente, con Lituania (2005), que lo construye con Bielorrusia bajo la justificación de tensiones territoriales, movimientos migratorios y contrabando.

Los años cruciales vienen a partir de 2012, año que Grecia levanta un muro con Turquía, seguida en 2013 por Bulgaria. El pico se alcanza en 2015, este año se construyen 6 nuevos muros por parte de Lituania, Austria, Hungría (2), Letonia y Eslovenia. Como veremos, será la respuesta al aumento de personas desplazadas por la fuerza que han huido de algunos de los conflictos de Oriente Medio, como Siria o Irak, o de países de Asia, como Afganistán (AskTheEU, 2015). De esta manera, en 2015 se dificulta de tal manera el paso por la ruta de los Balcanes que se abre la denominada ruta del Ártico hacia Noruega (Frontex, 2016), país que también construye un muro en 2016. En este mismo año, Reino Unido financia gran parte del muro de Calais, en Francia, bajo la misma justificación, frenar e interceptar el movimiento considerado irregular.

En 2021, fruto de la tensión con Bielorrusia, Polonia levanta otro muro en su frontera con el país. La invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022 ha llevado a países como Finlandia y Polonia a decidir construir barreras en sus fronteras con Rusia.

En la tabla 1, podemos ver la lista de países y muros construidos en territorio de la UE desde la caída del muro de Berlín. Como vemos, un total de 13 países miembros de la UE y Schengen han construido muros fronterizos, si contamos Reino Unido que aún era miembro de la UE cuando levantó el muro. La UE con 28 países y Schengen con 4 países que no son miembros de la UE (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) suman, con Reino Unido, 32 países. En total desde la caída del muro de Berlín, se construyen 18 muros fronterizos, los países constructores representan un 40,63% del total de países miembros de la UE y Schengen.

Como muestra el gráfico 2, la construcción de muros fronterizos por razones migratorias se convierte en una política en auge por parte de algunos Estados miembros de la Unión Europea, fruto de considerar las migraciones una amenaza, y el movimiento irregular un crimen. De un total de 18 muros, 16 se construyen bajo esta justificación, mientras que 7 se levantan por tensiones territoriales y 3 para controlar el contrabando. Hay que tener en cuenta que, los motivos expuestos superan el número de muros construidos debido a que, a menudo, se expone más de un motivo para su construcción.

No deja de ser representativo que los países europeos que hablaron del muro de Berlín como el “Muro de la Vergüenza”, apenas unos años después de su derrocamiento vuelvan a levantar muros fronterizos. En este caso, no se trata de separar ideologías, como se consideró en su momento, sino que se está separando a los privilegiados del Norte Global de aquellas personas provenientes de países empobrecidos o de situaciones de persecución e inseguridad.

El auge en la construcción de muros en las fronteras no solo transforma de manera material el espacio de tránsito, conformando un territorio en el que se generan múltiples formas de violencia. También, es una potente representación, visual y simbólica, de la fortificación que la UE está levantado a su alrededor

De la misma manera que ha ocurrido con la construcción de muros que hemos analizado en el punto anterior, la UE y los miembros de Schengen expanden, desde los años noventa, la implementación de sistemas tecnológicos de control y vigilancia. En este despliegue es posible encontrar dos tipos de sistemas.

El primer grupo de sistemas, son aquellos destinados a recopilar y almacenar datos sobre la circulación, antecedentes y datos biométricos de las personas, que después son cruzados mediante algoritmos. Estos sistemas registran el movimiento, principalmente regular, y almacenan los datos, mediante sistemas de lectura de datos biométricos, entre otros (rostro, iris, huellas dactilares) (Amoore, 2009: 50; Popescu, 2012: 108).

Respecto al segundo grupo, en él se encuentran los sistemas de vigilancia para interceptar el movimiento, como son los radares, las cámaras, los drones de vigilancia y otros como lectores térmicos o de sonido. Estas tecnologías se despliegan, principalmente, para controlar el movimiento considerado irregular.

En el primer grupo, el del registro y almacenamiento de datos, se encuentra la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia Agencia (EU-LISA), creada en 2011 y en funcionamiento desde 2012. El organismo se crea para gestionar, coordinar y mantener los sistemas informáticos que tienen que ver con el control y la vigilancia fronteriza (Hablemos de Europa, 2025).

Los principales sistemas que gestiona son: Sistema de Información Schengen de segunda generación (SIS II), el Sistema de Información de Visados (VIS), así como la base de datos europea de circulación de personas llamada EURODAC (Illamola, 2015: 107). Algunos de estos sistemas existían antes de la creación de EU-LISA y se incorporaron a ella, pero sin fusionarlos en un solo sistema. También gestiona el DubliNET creado en 2003, y los programas incluidos por la Comisión Europea en el marco del Smart Borders, un paquete de medidas creado en 2013, para el control de las fronteras que establece un sistema de Entradas y Salidas (SES) (Entry/Exit/System), gestionado también por la Agencia EU-LISA. Así como el Registered Traveller Programme (RTP) (Duez, 2017: 54), ahora denominado European Travel Information and Authorisation System (ETIAS). A estos, se ha sumado el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS-TCN), creado en 2019. A continuación, explicaremos brevemente en qué consisten estos sistemas:

Desde luego, es un despliegue de gran amplitud de sistemas que supone una subordinación de la seguridad a la tecnología. Y que, en gran medida depende de una recopilación masiva de datos y de registro de movimientos de personas. Las críticas hacia estos sistemas se suelen centrar en la falta de conocimiento de la ciudadanía sobre los datos que se registran, además de la cantidad de datos registrados y su posible uso. Esto conecta con cuestiones relacionadas con la ciberseguridad, ya que el robo supondría una pérdida masiva de datos, incluidos biométricos, de todas las personas en tránsito y su posible uso fraudulento. A ello, se suman las perfilaciones raciales que suelen darse entre estos sistemas, y que reproducen los mismos sesgos que las personas. Así como, otros problemas que se presentaban sin este desarrollo tecnológico, como la denegación poco transparente de visados (Amnistía Internacional, 2025). Por tanto, aunque se presenta la tecnología como una ayuda para solventar los prejuicios y errores humanos, en realidad esta supuesta neutralidad está resultando cuestionable.

Aquellos sistemas que pertenecen al segundo grupo son los de control y vigilancia que tienen como fin el de interceptar el movimiento considerado irregular, y que suelen incorporarse a los muros y vallas. Entre ellos, se encuentran los mecanismos de radares desplegados en puestos fronterizos con el fin de detectar el movimiento de personas o vehículos en su aproximación a la frontera. Este es el caso de sistemas, como, por ejemplo, el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) implementado por el Estado español en 1999, para el control del movimiento de la frontera sur y los accesos desde el Mediterráneo (Andersson, 2016: 32). El SIVE, ha servido de ejemplo para crear el sistema EUROSUR (sistema de vigilancia fronteriza europea) un programa de control y vigilancia integral para las fronteras de la periferia europea. El programa EUROSUR fue inaugurado en Varsovia en la sede de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en 2013. Como el SIVE, EUROSUR es un sistema de control, vigilancia y recogida de datos e información que se comparte en tiempo real entre diversos cuerpos de seguridad de la UE.

Además de estos sistemas, en 2022, la Agencia Europea para la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), firmó un acuerdo de cooperación con la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) (Frontex, 2022) para reforzar el uso de drones para el control y la vigilancia marítima. Un informe apunta a que, esta tendencia podría servir para evitar los rescates en aguas europeas al sustituir los barcos de vigilancia por drones, ineficaces para el rescate (Blay, 2022). Los barcos, al contrario que los drones, están obligados a rescatar a cualquier persona que se encuentre en una situación de peligro en el mar, y pueden actuar de forma inmediata. De hecho, Statewatch (2020) señala que la operación UE-EUNAVFOR-MED para el Mediterráneo central ha sido sustituida por drones de vigilancia. Estos drones realizan actividades de vigilancia costera en Libia principalmente, pero las costas libias son, también, un punto caliente de salida de personas desplazadas.

En un contexto en el que el discurso securitario del movimiento de personas ha conseguido calar, se da un consentimiento generalizado en la implementación de vigilancia y sistemas de recogida masiva de datos. A pesar de que, como algunos analistas apuntan, la expansión de estos sistemas tecnológicos de control y vigilancia puede suponer un gran impacto en materia de vulneración de derechos civiles (Mossaddeq y otros, 2016: 136). Y en el caso del uso de drones para la vigilancia marítima, una forma de recortar gastos y evadir la obligación de socorrer.

La Agencia Europea para la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) se crea el 16 de octubre de 2004, en Varsovia conforme a lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.º 2007/2004 del Consejo Europeo⁶, aunque no estuvo operativa y con presupuesto propio hasta 2005. Su mandato consiste en controlar la efectividad y coordinar a las autoridades encargadas de los controles fronterizos exteriores, e interiores si se reactivan, entre Estados miembros de la Unión Europea y del espacio Schengen. Lo que incluye la vigilancia, control y registro de los movimientos de las personas de nacionalidad comunitaria a su paso por las fronteras internas y externas.

Resulta necesario ubicar la creación de Frontex en su contexto global. Apenas 3 años antes fueron los atentados del 11 de septiembre. En este momento, se consolida con mayor fuerza el nexo entre movimiento de personas y riesgo. De modo que, se intensifica la perspectiva securitaria que empezaba a aparecer en la década de los años noventa derivadas, en parte, de un aumento de la circulación de personas. Esta perspectiva securitaria, refuerza la idea de sujeto en tránsito como un riesgo para la seguridad. Por tanto, el fin de las actividades de Frontex, que realiza coordinadamente con agentes de seguridad del país en el que actúa, es el de perseguir el crimen trasfronterizo. En la práctica esto se traduce en que se emplean las mismas tácticas para abordar a un narcotraficante que a una persona desplazada por la fuerza de manera irregular. A pesar de que, aquellas que se desplazan de manera irregular son, precisamente, las más necesitadas de asilo y refugio.

Además de la coordinación de operaciones conjuntas en diferentes puntos para el control del movimiento, también puede coordinar equipos de respuesta rápida denominados RABIT (Rapid Border Intervention Team) para controlar las fronteras en caso de la llegada de un gran número de personas a las fronteras exteriores. Del mismo modo, puede ordenar el cierre temporal de las fronteras interiores si considera que existe algún riesgo potencial, este es el caso, por ejemplo, de cumbres, eventos deportivos de gran calado o similares. Para realizar esto, también tiene el encargo de elaborar informes de riesgo, para poder evaluar el estado de las fronteras de la UE. En los últimos años, también ha tenido un papel crucial en la política de externalización de fronteras que veremos en el punto siguiente, a través de diferentes acuerdos y despliegue conjunto de operaciones con países extracomunitarios, juntamente con los cuerpos de seguridad de estos países.

Respecto a su presupuesto, reflejado en el gráfico 3, la agencia comenzó a operar con un presupuesto de poco más de 6 millones de euros en 2005 y un total de 57 agentes, llegando a superar los 1.124 millones de euros en 2025 y a contar con unos 2.100 agentes contratados. Desde luego, un aumento colosal que no se corresponde con el de otras agencias, como es el caso de EUROPOL, que en 2025 contaba con un presupuesto de 253 millones de euros (Official Journal of the European Union, 2025). En total se han destinado a Frontex más de 6.463 millones de euros de 2005 a 2025. Desde luego, indicativo de la importancia que adquieren las fronteras en la política de la UE, y no tanto la persecución del crimen en sí mismo.

Después de sus primeros años de actividad algunos Estados consideran que Frontex no ha sido una herramienta con mandato y atribuciones como para ser plenamente efectiva (Diario Oficial de la Unión Europea, 2016). Por esta razón, en 2016 se produce la modificación que marcará un antes y un después para la operatividad y capacidad de la agencia. En este momento se concreta su forma, concediéndole más competencias y atribuciones en su reglamento. Algunas de ellas han sido objeto de polémica. Como la capacidad de actuar en territorio de un país miembro, aunque este no lo requiera, en caso de que se valore un alto riesgo o una emergencia por parte del Consejo Europeo (Diario Oficial, de la Unión Europea, 2016: 4). De esta manera, se avanza en la homogeneización de las políticas migratorias europeas, no dejando margen a que un gobierno actúe por su cuenta. En este momento, Frontex adquiere un papel fundamental en velar por un modelo europeo de gestión fronteriza.

A esto se suma la transformación de su papel como facilitadora de operaciones de retorno para pasar a convertirse en coordinadora. De forma que, la UE pasa oficialmente a poner medios para realizar las deportaciones que los Estados soliciten, acompañado de un notable crecimiento presupuestario. Como podemos ver en el gráfico 4, Frontex comenzó gestionando un presupuesto de 80.000 euros para retornos en 2005 a gestionar más de 133 millones de euros en 2025.

Por tanto, las operaciones de retorno crecen al mismo ritmo que la agencia y desde los Estados miembros se apuesta de manera creciente porque Frontex se haga cargo de estas actividades de retorno. Sobre estas, cabe decir que desconocemos las garantías con las que se realizan, cuantas personas y a dónde han sido retornadas y los motivos, lo que anula la capacidad fiscalizadora de la sociedad civil.

En 2019, se busca reforzar Frontex hasta 2017 con otro cambio relevante de su reglamento. En este caso se buscan, esencialmente dos cosas. En primer lugar, avanzar en la capacidad operativa de la agencia y en la homogenización de la gestión fronteriza europea. Para ello, se aprueba la creación de una base de datos para todos los Estados miembros que permita unificar los sistemas de retorno. Esto ocurre, en parte, porque el nuevo Pacto de Migración y Asilo contempla aumentar el porcentaje de retornos, mediante un sistema común.

En segundo lugar, el reglamento de 2019 busca implementar medidas que contrarresten las polémicas y denuncias que empezaban a tocar a la agencia, y que alcanzarían su pico en 2022 con la dimisión del ahora exdirector Fabrice Leggeri. A este fin, se crea de la Oficina de Derechos Fundamentales (FRO, por sus siglas en inglés). Se contempla que esta oficina se rija por sus propias normas y sea independiente. La FRO, tiene la obligación de publicar informes anuales sobre las actividades de Frontex que evalúen si se respetan los derechos fundamentales durante el ejercicio de sus operaciones. Respecto a su presupuesto, desde luego llama la atención que en 2018 se le dota de un presupuesto de 448.000 euros, que representa sólo el 0,16% del presupuesto total para ese año. El año siguiente, 2019, sube a 5 millones y los posteriores desciende y se mantiene entre los 1,5 millones, hasta llegar a los 2,5 millones en 2025, un 0,22% sobre el presupuesto total de la agencia para esa anualidad.

No son pocas las dudas que presenta la creación de esta oficina. Por un lado, es cuestionable el bajo presupuesto dado el vasto territorio que cubre Frontex con sus operaciones, incluyendo países extracomunitarios. Por otro, cabe preguntarse si un organismo se puede fiscalizar a sí mismo, por mucho que se pretenda su independencia, ya que se pueden producir presiones internas y conflictos de intereses.

Además, Frontex habilita un mecanismo de denuncia, que presenta serias dudas sobre su eficacia. Por un lado, las personas que más expuestas están a sufrir abusos o ilegalidades son las desplazadas de manera irregular en tránsito, en aquellos puntos alejados de miradas por vía terrestre o marítima. Su situación, de extrema vulnerabilidad, dificulta la capacidad y recursos que tienen para denunciar. Por otro lado, al tratarse de operaciones conjuntas que implican a diferentes cuerpos de seguridad, policía nacional, fronteriza y ejércitos en algunos casos, se complica conocer a qué cuerpo y en qué instituciones denunciar. Y, por último, los agentes deben garantizar que van correctamente uniformados e identificables, algo difícil de constatar en puntos fronterizos alejados de miradas.

Muestra de estas cuestiones son los diversos escándalos que salpicaron la agencia con la FRO ya creada. Tal fue el caso de la dimisión de su anterior presidente ejecutivo Fabrice Leggeri, por las acusaciones de la implicación de Frontex en las devoluciones en caliente de casi 960 solicitantes de asilo en el mar Egeo (Gil, 2022), vulnerando el principio de “no devolución” (non-refoulement), recogido en el artículo 33 de la Convención de Ginebra, de 1951 y diversos tratados internacionales, que incluye la prohibición de ejecutar el rechazo en frontera sin haber estudiado el posible riesgo de retorno para la vida de la persona que se está retornando (Marengoni, 2016: 6). Cabe destacar que, aunque haya dimitido Leggeri, estas operaciones de retorno no se hubieran podido llevar a cabo sin la participación de los funcionarios de la propia agencia y otros cuerpos de seguridad de los Estados implicados que participaron en las operaciones. En concreto, esta denuncia salió a la luz por reportajes de Der Spiegel y Lighthouse Reports, y por un informe de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

Con la denominada externalización de fronteras, la Unión Europea está reformulando el concepto de espacio fronterizo. La frontera ya no es solo una delimitación del territorio y de la soberanía estatal, sino que se expande a países extracomunitarios. Aquellos que resultan clave en las rutas migratorias y que pueden actuar como mecanismo de gestión. La externalización se lleva a cabo en el marco de acuerdos de colaboración o cooperación, o con el despliegue de misiones en el exterior, en las que normalmente se incluye como objetivos la gestión de los flujos migratorios y el control fronterizo.

El proceso de colaboración en materia migratoria se inicia en la Cumbre de Tampere en 1999, con la aprobación del Tratado de Amsterdam. En este momento, la gestión migratoria se incluye en las normas comunitarias (Pajares, 2002: 147). Lo que supone otro hito clave a la hora de hablar de la homogeneización de la gestión fronteriza europea. Resulta importante señalar que el proceso de Tampere destacó que, la libertad, la seguridad y la justicia que disfrutan los ciudadanos de la Unión Europea tenía que estar accesibles a “aquellas personas a las que sus circunstancias conducen justificadamente a tratar de acceder a nuestro territorio” (ACNUR, 2001).

Pero será a partir de 2006, cuando se dote de medios a la cooperación con terceros países con la creación de instituciones, acuerdos y dotación de recursos económicos. El primer caso de externalización en gestión fronteriza comienza en 2006 con el denominado Proceso de Rabat (Conferencia Ministerial Euro-Africana). Esta cumbre fue convocada por España, Marruecos y Senegal, con el apoyo de Francia y la Comisión Europea. En ella se convocaron a unos 47 países de origen y tránsito migratorio. Desde entonces, ha contado con la colaboración de otras organizaciones, como the Economic Community of West African States (ECOWAS) (Rabat Process, 2025). El fin de este espacio de cooperación que se celebra periódicamente, ha sido y sigue siendo, abordar la gestión de las migraciones en los países de origen, tránsito y llegada. Estos acuerdos aumentaron las ayudas económicas de España a Marruecos, que ya existían previo Proceso de Rabat, con el fin de reforzar el control migratorio (Fajaro del Castillo, 2006: 927). Así como, acuerdos con Senegal para el control e intercepción de salidas de lanchas de migrantes.

Posteriormente, en 2014 se lanza el Proceso de Jartúm (EU-Horn of Africa Migration Route Initiative). Una iniciativa parecida al Proceso de Rabat, pero los países prioritarios para cooperar son aquellos ubicados en el cuerno de África. El objetivo primordial es “combatir el tráfico y el contrabando de personas” (IOM, 2025). También colaboran organizaciones como: International centre for Migration Policy Development CMPD; Intergovernmental Authority on Development (IGAD), International Organization for Migration (IOM), United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) and United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC). Para construir el Plan de Acción, los miembros de la UE se basaron en el documento Global Approach to Migration and Mobility (GAMM). Este documento creado en 2011 establece las normas europeas para la externalización de fronteras (European Commission, 2011).

La externalización se consolida como mecanismo político de la UE a partir de la Cumbre de Valetta, en 2015 (Zichi, 2018: 58), con la denominada “crisis migratoria” de fondo. En ella, se propuso un Plan de Acción para abordar las causas de la migración irregular implicando a los países de origen y tránsito. En la cumbre participaron más de 60 países e instituciones, con el objetivo común de gestionar las migraciones. Los procesos anteriores, el de Rabat y el de Jartum sirven para supervisar la implementación del Plan de Acción de Valetta (European Parliament, 2015). En Valeta, se amplían los países con los que busca trabajar la Unión Europea para externalizar la gestión migratoria. Las medidas del Plan contemplaban, por ejemplo, aceptar los retornos, establecer un endurecimiento del control de sus fronteras, o la formación de sus cuerpos de seguridad y sus oficiales fronterizos, entre otras.

Para financiar las acciones se creó en Emergency Trust Fund for Africa, con un presupuesto inicial de 1.800 millones de euros, financiado en un 90% con el European Developemnt Fund (Zichi, 2018: 60; Mtakwa y otros, 2021: 33). El EDF ha sido sustituido en el año 2021, casi en su totalidad, por el Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI). En este nuevo instrumento, se reserva específicamente un 10% del presupuesto que asciende a 79.500 millones, para acciones relacionadas con la gestión migratoria (Intermón Oxfam, 2023).

Sin embargo, la Cumbre de Valeta levantó escepticismo entre algunos representantes africanos. Los motivos principales fueron, por ejemplo, la cuestión de que la UE quisiera construir centros de recepción en sus países, con poca claridad sobre su gestión y sobre quién velaría por la protección de derechos en estos espacios (Zichi, 2018: 59). La UE sólo atendió de manera parcial a la cuestión planteada por los países africanos para promover canales legales para la migración. La propuesta quedó reducida a facilitar oportunidades a estudiantes e investigadores, lo que al final incentiva la fuga de cerebros. Más polémica aún, fue la propuesta de la UE para condicionar la ayuda al desarrollo destinada a estos países, con la aceptación de medidas de readmisión, mayores controles y más estrictos en sus fronteras y otras acciones. Unas medidas que, desde luego, nada tenían que ver con la reducción de la pobreza o el desarrollo (European Parliament, 2015). Resulta escandalosoque una cantidad significativa de los recursos procedentes de ayuda al desarrollo, vayan destinados a apuntalar los intereses fronterizos de la UE instrumentalizando terceros países.

Los planes de acción que la UE está aprobando con terceros países suponen una imposición de la agenda migratoria europea. Todo ello, a pesar de que, estas medidas no estén entre las prioridades de los países africanos, que presentan necesidades más acuciantes que la gestión migratoria.

Es importante señalar que, a pesar de la retórica sobre la protección de los derechos humanos que suelen acompañar los planes de acción de estas cumbres, el resultado real está siendo el aumento de la vulnerabilidad y múltiples violaciones de derechos de las personas en tránsito migratorio. Por citar algunos ejemplos, el control de salidas de embarcaciones desde Senegal a derivado las salidas hacia Guinea Bissau, complicando y alargando los trayectos (Fajaro del Castillo, 2006: 936). Además, miles de personas que migran han sido interceptadas y capturadas por agentes de seguridad en países como Marruecos, Mauritania, Argelia o Túnez. Para ser después abandonadas a su suerte en pleno desierto del Sáhara (Lighthouse Reports, 2024).

En el terreno de las misiones europeas en el exterior encontramos, por ejemplo, la EUCAP Sahel Niger, una misión cívico-militar desplegada en 2015 Con esta misión la UE ofreció a las autoridades nigerianas “support in preventing irregular immigration and combatting associated crimes” (European Council, 2015). Esto incluyó asesoramiento sobre estrategia y formación a los servicios de seguridad nigerianos y el despliegue de tecnologías de control y vigilancia (Puig, 2020). La misión también estableció un puesto avanzado en Agadez, ciudad que la UE considera un importante centro de tráfico en la ruta hacia Libia. Sin embargo, se trata de una ruta necesaria para las migraciones entre los países de la región desde hace siglos. El último acuerdo del Consejo Europeo estableció una prórroga para la misión hasta el 31 de enero de 2025, con un mandato más marcado en combatir el terrorismo de la región, dando continuidad a mandatos anteriores (European Council, 2023)

Las consecuencias de estas operaciones llevan a las personas a optar por rutas más peligrosas, no por renunciar al tránsito migratorio. Y de rebote las mafias cobran más por trayectos más largos y peligrosos. En el caso de la operación en Níger, las personas están desviando su recorrido hacia Malí, una ruta más larga que aumenta la exposición a múltiples riesgos (Puig, 2020). Además, están los efectos que producen la llegada de persones desplazadas forzosamente, en condiciones de gran vulnerabilidad, en las poblaciones receptoras que cuentan con recursos mucho más escasos y limitados que los de las poblaciones europeas. Esto condujo, por ejemplo, a Médicos sin Fronteras a desplegar una operación en Agadez en 2018, para proveer asistencia médica a personas llegadas o retornadas de otras regiones (Médicos sin Fronteras, 2019).

Por último, resulta importante señalar, que la UE es víctima de sus propias políticas migratorias. A través de estos pactos de externalización se sientan las bases para que se produzca la denominada “weaponization of migration”, que hemos comentado anteriormente. La UE muestra claramente lo que está dispuesta a hacer, y pagar, por no cumplir con sus responsabilidades a la hora de acoger, y por alejarse del reto del desplazamiento forzado mundial. De esta manera, deja en manos de terceros países la posibilidad de instrumentalizar a las personas desplazadas con objetivos políticos, como hemos visto con algunos ejemplos en el apartado sobre el espacio Schengen.

En definitiva, en este trabajo se han analizado cinco políticas que definen la gestión fronteriza de la Unión Europea y sus Estados miembros. En primer lugar, encontramos el tratado de Schengen firmado en 1985, un hito que marca la construcción de lo que es el modelo fronterizo europeo. Desde esta perspectiva, de entrada, innovadora, se contempla la libre circulación de los nacionales de los países firmantes. Sin embargo, el tratado incluye el refuerzo de los controles de las fronteras externas a los asociados y el despliegue de tecnologías de vigilancia y control en las internas.

Apenas 5 años después de la caída del muro de Berlín los Estados miembros de la UE levantan hasta 18 muros fronterizos. Empieza España, con Ceuta (1993) y Melilla (1996) y seguirá Lituania (2005). Un proceso que se acelera ante el crecimiento de personas desplazadas por la fuerza en todo el mundo. Los siguientes en levantar muros fueron Grecia (2012), Bulgaria (2013), Lituania, Austria, Hungría, Letonia y Eslovenia (2015), año en que un mayor número de personas desplazadas por la violencia desatada en el mundo llamaron a las puertas de la UE. La dinámica de construcción de muros continua con Calais (2016) y Noruega (2017). Los siguientes muros, se levantan por tensiones con Rusia, estos son los construidos por Polonia y Finlandia. De todos los muros construidos, un total de 18, en el periodo estudiado de 1989 a 2025, 16 de ellos, se levantan para frenar o interceptar las migraciones.

El despliegue de sistemas tecnológicos para el control y la vigilancia del movimiento también irá en aumento. A través de la creación en 2011 de la Agencia EU-LISA, que será la encargada de coordinar y asegurar la operatividad de todos los sistemas de control, vigilancia y registro de datos en territorio comunitario. A estos, se han ido sumando otros sistemas como es el uso de drones, por ejemplo, para controlar los movimientos en el Mediterráneo. A menudo, la vigilancia se lleva a cabo para interceptar la salida de personas desde terceros países, como Libia o Turquía, antes de que entren en territorio europeo.

La cuarta política analizada, aborda la creación, mandato y evolución de la Agencia Europea para la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), creada en 2004. La agencia ha crecido en mandato, presupuesto y funciones de forma colosal. Es destacable su papel creciente en ejecutar retornos. A pesar de sus recursos y sus intentos por limpiar su imagen, con la creación de la Fundamental Rights Office, no ha estado exenta de múltiples polémicas. Sobre todo, relacionadas con devoluciones en caliente realizadas en el marco de sus operaciones. Y esto ha ocurrido, aún con la FRO ya en funcionamiento.

La última de las políticas analizadas, hace referencia a la externalización de fronteras. Un proceso que se inicia en el denominado Proceso de Rabat en 2006, en el que ya se busca la colaboración de los países de origen y tránsito de los flujos migratorios para interceptarlos. El proceso continúa con el Proceso de Jartúm en 2014, que amplía la colaboración a países del cuerno de África. Pero el modelo de externalización se acaba de consolidar con la Cumbre de Valetta en 2015. El plan resultante contemplaba, por ejemplo, que terceros países aceptasen los retornos, estableciesen un endurecimiento del control de sus fronteras, o la formación de sus cuerpos de seguridad y oficiales fronterizos, entre otras medidas. De manera que, la UE gestiona sus fronteras a costa de los países más empobrecidos. Además, en Valetta, condiciona la ayuda al desarrollo al control fronterizo, por un lado, e impone su agenda migratoria a países que tienen necesidades más acuciantes, por otro.

Tras este análisis, que pretende abordar las principales políticas puestas en marcha por países de la UE y Schengen, parece adecuado afirmar, que están desplegando políticas de blindaje fronterizo. Unas medidas que cada vez se alejan más de una perspectiva humanitaria y de defensa de derechos humanos. Por tanto, desde los años 90, se han sentado las bases para la construcción de lo que, hoy en día, se podría denominar “Europa Fortaleza”.