A pesar de que el régimen del apartheid ¹ se desarrolló durante la Guerra Fría e incorporó al conflicto racial las lógicas de la contienda bipolar, sus impactos y enseñanzas siguen teniendo un impacto en la actualidad, pudiendo incorporarse a los temas actuales que copan los estudios de las Relaciones Internacionales.

El 26 de mayo del 2024 se cumplieron 76 años del establecimiento oficial del régimen del apartheid en Sudáfrica, y el 27 de abril de ese mismo año se cumplieron 30 años de las elecciones de 1994 que pusieron fin al Gobierno de minoría blanca, sustituyéndolo por la presidencia de Nelson Mandela, del Congreso Nacional Africano (en adelante ANC, por sus siglas en inglés). También en el 2024 se celebraron unas históricas elecciones en Sudáfrica, el 29 de mayo, que dieron lugar por primera vez desde la transición unos resultados en los que el ANC no obtuvo la mayoría absoluta en la Asamblea Nacional. De esta manera, el 13 de junio de ese año se informó de un principio de acuerdo entre el ANC y la Alianza Democrática (partido liberal con gran respaldo de la población afrikáner) para la formación de un Gobierno de coalición. La forma en la que Sudáfrica afronta esta nueva etapa podrá servir de enseñanza exitosa para otros países que han sufrido grandes divisiones sociales entre su población. Transitando de las dinámicas políticas y electorales a las dinámicas internacionales, el período del apartheid, y las fórmulas internacionales que se emplearon para combatirlo pueden servir como ejemplo para conflictos similares que se están desarrollando en la actualidad.

El período histórico del apartheid en Sudáfrica ha sido analizado en numerosos ensayos y trabajos académicos desde la perspectiva del papel desempeñado por los grupos de la oposición, tanto dentro del país como en el exterior. Así, existen numerosos trabajos como los de la sudafricana premio Nobel de Literatura de 1991, Nadine Gordimer (con obras famosas de carácter narrativo como The Conservationist, o Burger’s Daughter) o T.R.H. Davenport con ensayos como South Africa: A Modern History (1991). Este período también ha sido analizado desde la perspectiva del papel de las diferentes administraciones que han presidido los gobiernos occidentales y sus relaciones específicas con Sudáfrica. Entre ellos destaca el trabajo de Eddie Michael, de la Universidad de Pretoria. También destacan los trabajos de autores que han hecho lo propio con los gobiernos de los primeros ministros británicos, como Andrew Holt, y su libro The Foreign Policy of the Douglas-Home Government. Dentro del ámbito de análisis de las relaciones entre países occidentales y Sudáfrica también destacan autores como James E. Davies con el análisis Constructive Engagement?: Chester Crocker & American Policy in South Africa, Namibia & Angola 1981-8, Y. G. Lulat, de la Universidad de Búfalo, con diversas publicaciones sobre las relaciones de Estados Unidos de América (en adelante EE.UU.) con Sudáfrica, o Audie Klotz (Universidad de Syracuse) y sus análisis sobre las sanciones internacionales impuestas a Sudáfrica, y la política exterior del Reino Unido (en adelante RU) y la Commonwealth hacia el régimen del apartheid. Otros autores se han enfocado en un análisis más historicista, como James Alexander Ivey, Toby C. Rider y Matthew P. Llewellyn y sus análisis sobre las relaciones del RU y Sudáfrica en el ámbito del deporte – de gran valor simbólico para un país que se encontraba cada vez más aislado internacionalmente – o la investigación de Dereck Ingram y Stephen Howe sobre cómo las relaciones del RU con Sudáfrica afectaron al funcionamiento de la Commonwealth (Boehmer, 2024, p. 103).

Sin embargo, este artículo pretende abordar uno de los principales silencios de la academia en el análisis del período del apartheid, y es cómo ciertos países con gran influencia política y económica sobre Sudáfrica, mediante sus posicionamientos en política exterior, contribuyeron a la supervivencia del régimen hasta 1989. La literatura disponible, como ya se ha expuesto, analiza cómo las sanciones, las resoluciones políticas, y los boicots emprendidos contra Sudáfrica, especialmente durante la década de los 80 del Siglo XX, impactaron en la economía y en el creciente aislamiento internacional sudafricano, pero este análisis no ha sido realizado desde la perspectiva del papel y los beneficios que aportaba Sudáfrica a los países occidentales. Tampoco se ha analizado en profundidad cómo y por qué los posicionamientos internacionales de ciertos países con estrechas relaciones con Sudáfrica posibilitaron, por acción u omisión, (1) la implantación del régimen del apartheid sudafricano, (2) su reforzamiento tanto interno como internacional, permitiendo que adquiriera protagonismo e influencia internacional, y (3) su supervivencia política hasta finales del Siglo XX.

Para esclarecer los interrogantes mencionados anteriormente se analizará la política exterior llevada a cabo por EE.UU. hacia Sudáfrica desde la década de los años 60 del Siglo XX, década en la que se produjeron importantes cambios sociales en el país norteamericano, como la aprobación por parte de la Administración demócrata de Johnson, de la Ley de Derechos Civiles de 1964; hasta 1989, fecha de inicio de la transición política impulsada por de Klerk. La elección del análisis de la política exterior de EE.UU. hacia Sudáfrica responde a la gran influencia que ejerció el país norteamericano en Sudáfrica en áreas como las siguientes:

Desde la II Guerra Mundial, Sudáfrica se convirtió en un aliado importante para EE.UU., tal y como se indicó al inicio del presente documento, con la colaboración de la Fuerza Aérea de Sudáfrica en el Puente Aéreo de los aliados occidentales durante el Bloqueo de Berlín, o el suministro sudafricano de uranio para el programa de armas nucleares estadounidense.

Sudáfrica, bajo el mandato de Daniël François Malan², primer ministro del afrikáner Partido Nacional, inició la implementación del sistema del apartheid a nivel doméstico, mientras a nivel internacional se posicionaba claramente del lado de las potencias occidentales capitalistas, siguiendo las nuevas lógicas políticas derivadas del surgimiento de la Guerra Fría. El régimen del apartheid, y las anteriores políticas de segregación racial de Sudáfrica no supusieron durante las administraciones de Harry S. Truman³ y Dwight D. Eisenhower⁴ un problema para EE.UU. ya que ambos países compartían una historia similar de políticas de corte racista encaminadas a asegurar la preeminencia de los blancos sobre el resto, legitimando ambos países ese tratamiento diferencial con teorías racistas científicas (Brits, 2005, p. 760).

De hecho, coincidiendo con la elección de Malan como primer ministro en 1948, el Departamento de Estado de EE.UU. elaboró un informe con las principales prioridades del país hacia Sudáfrica en el que mencionaba que “podemos contar con una acogida favorable en Sudáfrica de nuestra firme oposición al expansionismo soviético y a los quintacolumnistas comunistas. Acogemos con satisfacción las relaciones amistosas con Sudáfrica por consideraciones estratégicas y también porque Sudáfrica representa un mercado cada vez más bueno para nuestros productos." En este informe no se hizo ninguna mención que censurara o alertara de la situación de los derechos humanos en el país (Thomson, 2005, p. 54). Puede afirmarse que, durante esos años, ambos países construyeron una relación en base a sus intereses compartidos en materia de segregación racial, inversiones y seguridad (Fraser, 2000, p. 10).

Tal y como había diagnosticado John Foster Dulles durante su etapa como secretario de Estado bajo el mandato de Dwight D. Eisenhower, la política doméstica estadounidense se había convertido en un problema de política exterior (Fraser, 2000, p. 13). Por ello, para la Administración Johnson, era preciso continuar con el trabajo de redacción y tramitación de la Ley de Derechos Civiles que ya había iniciado anteriormente el presidente John F. Kennedy⁵. De acuerdo con diversas fuentes, Johnson tenía gran compromiso con hacer efectiva la igualdad racial ante la ley dado que pensaba que, sin justicia racial, la propia unión de Estados Unidos estaba en peligro, por lo que dar derechos a los afroamericanos era apoyar la Constitución. Diferenciándose de Kennedy, Johnson llegó a decir “de hecho… Kennedy era un poco demasiado conservador para mi gusto”. De esta manera, mantuvo al equipo de Kennedy, pero dándole sentido de urgencia a la redacción de la ley e imponiendo presión a los demócratas del Sur que estaban frenando su elaboración y tramitación (Ellis, 2013) por motivos electorales que se explicarán en el siguiente punto. Johnson impulsó la ley de manera tan decidida que, tras ser propuesta en junio de 1963, a pesar de la dificultad en su tramitación, fue aprobada finalmente el 2 de julio de 1964, cuando llevaba sólo 8 meses en el cargo de presidente.

En 1969 Richard Nixon, candidato del Partido Republicano, ganó las elecciones presidenciales de EE.UU. Durante su campaña electoral, convirtió la crítica a la Ley de Derechos Civiles de 1964 como uno de sus puntos principales por considerar que invadía competencias de los Estados. Su campaña electoral fue una declaración de intenciones sobre la línea que iba a seguir su Gobierno en política exterior.

Paralelamente a las legislaturas de Nixon y Ford y sus políticas de colaboración con los gobiernos de minoría blanca, se desarrolló y fortaleció un movimiento de resistencia, denuncia y boicot a las empresas y políticos estadounidenses colaboradores con este tipo de regímenes en el Sur de África. Tras la aprobación de la enmienda Byrd en 1971, el periódico The New York Times publicó un artículo que responsabilizaba de su aprobación al siguiente actor:

El artículo de periódico también llegaba a especular sobre si la pasividad de Nixon para no intentar detener la aprobación de la enmienda era un ejemplo más del pago que tenía que cumplir por su estrategia sureña para ganar las elecciones quitando votantes a los demócratas del Sur (Meriwether, 2021, p. 163).

La sociedad civil estadounidense empezó a responder de manera decidida frente a las decisiones políticas de Nixon. Organizaciones como ACOA¹³ (American Committee on Africa, por su nombre en inglés) organizó numerosas protestas, boicots y denuncias públicas sobre empresas colaboradoras con el régimen del apartheid como Polaroid, Ford, General Motors o Shell Oil. Mientras que, a nivel político, el demócrata Charles Diggs, desde su posición como presidente del Subcomité sobre África en la Cámara de Representantes (fue el primer afroamericano en presidirla en 1969) inició sesiones de investigación sobre empresas que operaban en África del Sur, dando voz a organizaciones no gubernamentales (ONGs) en esas sesiones parlamentarias para que pudieran denunciar la colaboración de numerosas entidades con los regímenes de apartheid. Diggs, como protesta por las políticas de su Gobierno, también renunció públicamente a su puesto en la delegación estadounidense en la Asamblea de la ONU durante una sesión de la propia Asamblea, recibiendo el apoyo de muchos países no occidentales (Meriwether, 2021, pp. 163-165).

Estos antecedentes muestran cómo las acciones del Gobierno de EE.UU. no estaban alineadas con las ideas, la identidad, los intereses y las normas sociales que gobernaban el día a día de gran parte de su población. Los hechos anteriormente descritos también ayudan a mostrar un incremento y mayor transversalidad en la movilización y denuncia social contra el apartheid. Este clima sociopolítico estadounidense puede ayudar a entender por qué se produjo el punto de ruptura de este bloque, que es la elección de Jimmy Carter y su política exterior radicalmente opuesta a la de la etapa anterior, en la que la ética y la moral eran la prioridad, por encima de cualquier consideración material o de realpolitik, como veremos a continuación.

Jimmy Carter tuvo que hacer frente a cuatro eventos internacionales que terminaron por cerrar sus aspiraciones a repetir Gobierno con un segundo mandato. Estos eventos fueron (1) la Revolución de Irán que depuso al Sha Mohammad Reza Pahleví y que desembocó en la crisis de los rehenes de la Embajada de EE.UU., (2) el inicio de la invasión de la URSS a Afganistán, (3) la elección de Robert Mugabe como presidente del recién independizado Zimbabue, que era visto como un marxista (Culverson, 1996, p. 15), y (4) la segunda crisis del petróleo de 1979, fruto de la revolución iraní y la Guerra de Irán e Iraq, que provocó un aumento de los precios del petróleo, y en EE.UU. se tradujo en cortes en el suministro de gasolina, implementación de medidas de racionamiento en la venta de combustibles en gasolineras e inestabilidad económica hasta mediados de 1980, cuando los precios del combustible comenzaron a bajar. Estos sucesos promovieron una visión más favorable a posiciones conservadoras y con una política exterior más cercana a los postulados del realismo. En 1981, Ronald Reagan ganó las elecciones por mayoría absoluta en el Colegio Electoral.

Hasta la presidencia de Reagan, el movimiento antiapartheid estadounidense había encontrado enormes dificultades para que sus demandas pudieran alcanzar a los decisores políticos de manera favorable, salvo en momentos puntuales como algunas decisiones adoptadas por Lyndon B. Johnson y, especialmente, durante los primeros 18 meses de Jimmy Carter. Sin embargo, en la década de los 80 del Siglo XX el movimiento antiapartheid consiguió por un lado dejar atrás su simbolismo ligado a la lucha por los Derechos Civiles de 1964, que se había convertido en un elemento divisivo entre el Partido Republicano y el Demócrata gracias a la Estrategia Sureña de la campaña electoral de Nixon de 1969, para convertir el asunto de las sanciones al régimen del apartheid en un elemento de derechos humanos que pudiera ser compartido por congresistas de ambos partidos. Por otro lado, la propia inestabilidad interna de Sudáfrica, con frecuentes revueltas sociales y declaraciones de Estado de Emergencia y fuerte represión, hicieron ver a algunos republicanos y a muchos demócratas que la política de Reagan de mantenimiento de una relación constructiva – tal y como denominó Reagan a su política exterior hacia Sudáfrica – no iba a tener éxito, y existía el peligro de que el régimen del apartheid colapsara y fuera sustituido por comunistas del ANC, por lo que era necesario un cambio de paradigma en política exterior (Mallinson & Johnson, 2022). Este cambio de percepción ya había sido asumido por parlamentos estatales por todo EE.UU. que habían aprobado leyes de desinversión en Sudáfrica, siguiendo las decisiones de muchas multinacionales estadounidenses que habían dejado de operar en el país (Thomson, 1995).

Este movimiento de oposición a las políticas de Reagan se tradujo en un momento histórico para la historia legislativa y antiapartheid de EE.UU. El senador demócrata Ted Kennedy junto con el republicano Lowel Weiker registraron para su tramitación en 1985 la Ley Antiapartheid que contenía la prohibición de préstamos bancarios al Gobierno de Sudáfrica, la realización de nuevas inversiones, la venta de ordenadores y la compra de monedas de oro (Kruggerrands). Para demostrar el clima imperante de rechazo político, Ted Kennedy registró ese mismo año en el Senado una resolución de condena al régimen del apartheid que fue aprobada por 89 votos a favor y 4 en contra. La Ley de Kennedy y Weiker fue rechazada por el Comité de Asuntos Exteriores pero dos de las medidas, la prohibición de préstamos bancarios al Gobierno sudafricano y la prohibición de venta de ordenadores fueron rescatadas por un nuevo proyecto de ley republicano.

La ley final fue aprobada en 1986 estableciendo numerosas medidas como la prohibición de compra de carbón, hierro, acero, Kruggerrands, productos agroalimentarios, la no autorización de derechos de aterrizaje a empresas públicas sudafricanas, la prohibición de préstamos bancarios al Gobierno sudafricano, la prohibición de realizar inversiones privadas en Sudáfrica, la prohibición de venta de ordenadores, armas y municiones, petróleo y sus derivados a Sudáfrica, y el veto al Gobierno sudafricano para tener cuentas o depósitos en bancos de EE.UU. También incluía una cláusula para aumentar las sanciones en caso de que no se pusiera fin al apartheid. El Gobierno Reagan vetó inmediatamente la ley, demostrando su falta de interés hacia la defensa de los derechos humanos y la lucha contra el racismo, pero el Congreso de EE.UU., en una acción bipartidista, revocó el veto presidencial (Horowitz, 2014). Esto demostró cómo los valores morales de la Administración Reagan llegaron a distanciarse del poder legislativo y de la sociedad civil. También manifestó cómo la formulación de la política exterior estadounidense era – y es – susceptible de numerosas presiones que pueden modificar la dirección marcada por el presidente, en este caso primando una visión más cercana a la defensa de los derechos humanos frente a posiciones realistas de “compromiso constructivo” (Klotz, 1995).

La aprobación de las sanciones internacionales supuso un duro golpe para la economía sudafricana, que ya tenía que hacer frente a una intensa campaña de aislamiento internacional, sanciones y boicots económicos promovidos por la ONU y numerosos países, a título individual, como Suecia, que apoyó e incluso financió al ANC, o muchos países africanos y asiáticos, que junto con las sanciones, también apoyaron con recursos y refugio a opositores la lucha contra el apartheid. La situación interna empeoró por la creciente inestabilidad social y las revueltas. En 1985 se declaró el Estado de Emergencia, al igual que en 1986, traduciéndose en más de 500 muertos y más de 26.000 detenciones. El Estado de Emergencia de 1986 acabó durando 4 años hasta que Pieter Willem Botha (P W. Botha) dejó la presidencia y fue sustituido por Frederik Willem de Klerk (SAHO, 2012).

La llegada de Mijaíl Gorbachov al poder en la URSS en 1985 generó un cambio en las relaciones internacionales. EE.UU. y la URSS modificaron el modelo para afrontar los problemas y conflictos internacionales recurriendo al diálogo y a la intervención de organismos internacionales, especialmente la ONU, para su resolución pacífica. En este nuevo clima de distensión de la Guerra Fría, EE.UU., Sudáfrica, Angola y Cuba firmaron un acuerdo en 1988 en el que se acordaba (1) la retirada de las tropas sudafricanas de Angola y el fin de su apoyo a la UNITA¹⁶, y la preparación de la independencia de Namibia en cumplimiento de la Resolución 435, y (2) la retirada de las tropas cubanas de Angola y el alejamiento de miembros de la SWAPO¹⁷ de la frontera con Namibia, hasta que el proceso de independencia esté completo (Tvedten, 1992, p. 41). Sudáfrica acabó aceptando este acuerdo porque su débil situación económica no le permitía seguir luchando y manteniendo su presencia en Namibia (Department of State, s.f.). Este acuerdo significó el fin de la consideración de Sudáfrica como el bastión para contención del comunismo en el Sur de África con la que muchos políticos occidentales justificaban su apoyo al apartheid, al prevenir, a su juicio, que intereses occidentales estratégico cayeran en manos comunistas.

Ante la imposibilidad de solucionar las crisis sociales internas y la pérdida de aliados en el exterior que mitigaran el aislamiento económico y político de Sudáfrica, P.W. Botha dimitió el 14 de agosto de 1989.

En el presente documento se ha analizado el papel jugado por la política exterior de EE.UU. en la supervivencia del régimen sudafricano del apartheid hasta la llegada de de Klerk a la presidencia de Sudáfrica, para poner en marcha el proceso de transición hacia una democracia sin segregación racial. Para EE.UU., los criterios económicos, estratégicos y la lucha contra el bloque comunista internacional frente a cualquier otra consideración jugaron un papel destacado en su relación con Sudáfrica. El período histórico del apartheid coincidió con dos elementos de política internacional que marcaron sus relaciones con EE.UU. y, en última instancia, su futuro: (1) Las independencias de las colonias europeas en Asia y África y (2) la Guerra Fría.

El período histórico en el que se desarrolló el apartheid fue un elemento de gran importancia para EE.UU. dado que fue un sistema que tuvo un gran impacto tanto dentro del país como a nivel internacional, hundiendo sus raíces en un orden internacional eurocéntrico e imperialista, del que participaban y se beneficiaban numerosos actores internacionales, entre ellos EE.UU. Es por ello que, únicamente las administraciones Johnson, y especialmente Carter, tuvieron la voluntad política de implementar políticas de distanciamiento del régimen del apartheid y de establecimiento de sanciones económicas. Para el resto de las administraciones analizadas, Sudáfrica representaba un aliado de gran importancia en la lucha contra el comunismo y formaba parte del proyecto político, ideológico, económico y social que defendía EE.UU. durante la Guerra Fría frente al bloque comunista de la URSS y China. El bloque capitalista defendido por EE.UU. se basaba en un orden internacional de herencia eurocéntrica, imperialista y supremacista blanco. Es por ello que, salvo para las administraciones Johnson y Carter, la lucha contra las políticas del apartheid nunca estuvo entre las principales prioridades de la política exterior.

Sin embargo, la política exterior de los Estados debe estar alineada con la voluntad de su sociedad y de la comunidad internacional, por lo que, a pesar de los beneficios obtenidos por las empresas estadounidenses en sus negocios con el régimen del apartheid, y a pesar de la importancia militar y de suministro de minerales estratégicos de Sudáfrica, la política exterior de Reagan se volvió moralmente insostenible, y no pudo soportar la presión internacional y de los legisladores estadounidenses que abogaban por un cambio de rumbo mediante la imposición de sanciones, que finalmente fueron impuestas en 1988 por el Congreso sin la participación del presidente, que quería seguir colaborando con el régimen del apartheid. En este momento, la Guerra Fría llegaba a su fin, y Sudáfrica fue considerada cada vez menos útil para los sectores más conservadores de la política estadounidense para luchar contra la expansión comunista. El prestigio internacional que había que pagar para mantener el régimen del apartheid ya no era rentable sin la amenaza de la URSS para hacerse con los recursos sudafricanos y de los países limítrofes. Por todo ello, era preferible que realizara una transición política y se convirtiera en una democracia capitalista de libre mercado, y resolviera de una vez el contencioso internacional de Namibia y Angola.

Una vez perdido el apoyo de EE.UU. y sus importantes recursos políticos, militares y económicos que permitieron a Sudáfrica sortear los boicots y las sanciones de un gran número de países, la viabilidad del régimen se vio seriamente comprometida, especialmente si a eso se le añade la importante inestabilidad social interna que venía sufriendo desde hacía años y que amenazaba con convertirse en una situación de guerra civil. Con este contexto, la transición política se volvió inevitable. Dentro del presente análisis no se ha tratado la capacidad de agencia de los sudafricanos negros por haberse centrado el estudio en el contexto internacional, aunque, sin lugar a duda, su constante lucha fue un catalizador fundamental para la reacción internacional.